0.1.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA

La entrada en el siglo actual marcó también el inicio de la preocupación por la Planificación Hidráulica. En su primera etapa prevalece el mero criterio de posibilidad técnica de llevar a cabo obras concretas para atender finalidades también concretas, básicamente presas de embalse para zonas regables. Raramente se toman en consideración, al menos de forma explícita, aspectos tales como la regulación integral, regulación multipropósito, ordenación del territorio, calidad de aguas, afecciones o efectos ambientales, etc.

En este contexto, algunas opiniones autorizadas califican los primeros escarceos planificadores como meros catálogos de obras. Forman parte integrante de esta etapa los siguientes:

 

- Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1902. Promovía la implantación de 1.470.900 ha de riego, de las que correspondían 328.800 a la entonces denominada División de Trabajos Hidráulicos del Ebro. Para ello se concibieron presas de regulación en numerosos emplazamientos, que sufrieron algunas modificaciones a lo largo de la década posterior, hasta 1913. Por lo que respecta al Ebro, tienen su origen en este primer período los embalses de: Ebro, Las Navas, Guara, Mansilla, Vadiello, La Sotonera, La Tranquera, Cienfuens, Las Torcas, Mediano, Mezalocha, Santolea, Cueva Foradada, Santa Mª de Belsué, La Peña, Pena, Moneva, Almochuel, Yesa e ibones del Pirineo, todos ellos en la actualidad ya construidos (excepto Guara), más otros proyectados o previstos.

Se incluían además los canales de Aragón y Cataluña, Izquierdo del Delta del Ebro, Lodosa, Bardenas, además de otros que no se llevaron a cabo por causas diversas.

 

- Plan de Obras realizable en 8 años (1909) que para el Ebro significaba 150.500 ha de un total nacional de 331.405. Se inspiraba en el anterior.

 

- Plan de Obras de Reconstrucción Nacional de 1916. También llamado Plan Gasset o Plan Extraordinario de Obras Públicas. Incluía tres categorías de proyectos: terminados, terminados y con auxilios (Ley 7/1911), terminados y en espera de auxilios. En la primera se atenderían 78.900 ha de riego mediante la construcción de las conocidas obras: La Peña, Cueva Foradada, Santa Mª de Belsué, Pena, Moneva, Gallipuén, Las Navas, La Grajera y canal de Lodosa (Victoria-Alfonso). Otras obras menos notorias son: Embalses de Valbornedo (Rioja), de la Hoz (Torralba) y aprovechamiento del Glera.

 

Por lo que respecta a la segunda categoría se alinean los embalses del Ebro, Santolea, Arguís, Yesa (canal de Bardenas), Vadiello, Guara, y otras obras como los embalses de Ambel, Villagarda, Garinoain y Vallfosca. Alcanzaba 320.680 ha.

 

En cuanto a la tercera, se extendía a 10.400 ha mediante las presas de Os de Balaguer, Laguna de Sariñena y Josa, la mejora de riegos de Tauste y la acequia de Ibars. La propuesta se extendía por tanto a 409.980 ha de riego.

 

- Proyecto de Ley de Fomento de la Riqueza Nacional (1919), que prevé un desarrollo de 353.056 ha en el Ebro frente a un total nacional de 594.407 ha. Se incluían 152.000 ha de Riegos del Alto Aragón, que se suponía eran las que se realizarían en 10 años.

 

Después de esta serie de iniciativas, se considera la conveniencia de crear las Confederaciones Hidrográficas por Real Decreto de 5-III-1926. Entre otras misiones bien conocidas, se las instituye como encargadas de formular un Plan de Obras y asegurar su seguimiento. Es decir, se asiste a la descentralización de la Planificación Hidráulica.

El mismo día se crea la Confederación Hidrográfica del Ebro, que bajo la dirección de D. Manuel Lorenzo Pardo acomete un Plan de Obras y Trabajos que se publica en 1928. Las escasas referencias que restan del mismo proporcionan la evidencia de una cuidadosa labor de campo y gabinete en condiciones que hoy se nos antojan extraordinariamente difíciles. Consiste en un análisis general de posibilidades de regulación y riego en cada una de las cuencas parciales dignas de atención. El alcance técnico ya entra en consideraciones hidrológicas, topográficas, geológicas y edafológicas, aunque de forma somera. No se plantean presupuestos de costes ni análisis de viabilidad.

Al fundarse el Centro de Estudios Hidrográficos por Decreto de 22 de febrero de 1933 se nombra primer Director al citado D. Manuel Lorenzo Pardo, que tiene ocasión de ampliar sus experiencias anteriores para llevar a cabo el Plan Nacional de Obras Hidráulicas que se le encomienda. Las excelencias de este trabajo, en el que por primera vez se introducen en la planificación los conceptos de mercado de los productos obtenidos y se aborda un decidido programa de sustitución de importaciones de alimentos y forrajes, son bien conocidas. Trata también cuestiones de abastecimiento urbano, industriales, defensas contra avenidas y repoblación forestal, y se aproxima decididamente a una concepción integral de la planificación. Por lo que respecta a objetivos concretos, pretende extender el riego a 1.285.900 ha, entre nuevas y mejoradas, de las que al Ebro se asignan 380.000.

El Plan Peña (1941), inmediatamente posterior a la Guerra Civil Española, actualizó las obras del anterior y ha estado vigente prácticamente hasta fechas recientes.

Desde 1964 hasta mediados de la década de los setenta se instrumentaron los Planes de Desarrollo Económico y Social en los que con mayor o menor alcance y detalle se incorporaba la Planificación Hidrológica.

Así el primer Plan (1964/67) incluye un capítulo dedicado a transformaciones en regadío en el que se analizan los recursos disponibles, se cuantifican las superficies regables en explotación y proyecto y marcan objetivos aplicando criterios selectivos. Presenta un programa de inversiones para 270.000 ha de superficie transformada y 75.000 ha de mejorada. En otros capítulos se detallan los incrementos de potencia eléctrica. Las actuaciones en abastecimiento, saneamientos, encauzamientos y forestales se integran en el apartado de obras y servicios de las Corporaciones Locales.

En el II Plan (1968/71) se incorporan los trabajos de una Comisión de Recursos Hidráulicos, necesidad resultante de la entrada en España de la etapa de aprovechamiento integral conjunto. Se recopilaron los datos básicos, se analizaron y contrastaron para obtener una visión general de la situación hidráulica del País.

Dentro de la recopilación de datos básicos se procedió al inventario y evaluación de los recursos naturales y regulados, así como a una estimación del potencial hidroeléctrico.

Realiza también un inventario y previsión de necesidades en el que se define y analiza la evolución de los principales sistemas consumidores con sus dotaciones, necesidades consuntivas de agua, sustitución de caudales, aprovechamientos hidroeléctricos y centrales térmicas. Incluye también posibles soluciones (fuentes alternativas de suministro de agua) para corrección de los desequilibrios hidráulicos.

También dedica un amplio capítulo a la calidad del agua.

De 1971 es también el Estudio de aprovechamiento integral de los recursos hidráulicos del Ebro, englobado en un amplio trabajo de planificación desarrollado por el Consejo Económico Sindical Interprovincial del Ebro.

Dentro del III Plan (1972/75) se prosiguió con la labor de la Comisión de Recursos, para la evaluación de los recursos disponibles.

En cuanto a las actuaciones se aborda principalmente la terminación de obras en curso, que ofrecen perspectivas de clara rentabilidad y también la ejecución de aquellas otras que con pequeñas inversiones adicionales pueden entrar inmediatamente en producción.

En la cuenca del Ebro se contemplan actuaciones en las zonas regables de Aragón y Cataluña, Cinca, Monegros-Flumen, Najerilla, Ésera, Garrigas, Balaguer y otras; los embalses de Lumbier y Campo, el abastecimiento entre otros de Vitoria, Miranda, Barbastro, Fraga, Lérida, Tortosa, Zaragoza, etc. y pequeñas actuaciones de defensa. También se contempla la corrección de desequilibrios por medio de los trasvases Ebro-Besaya y Ebro-Pirineo Oriental.

El IV Plan de Desarrollo incluía con mucho detalle las actuaciones en obras hidráulicas, no obstante no llegó a entrar en vigor.

El decreto 3029/79, de 7 de diciembre, recoge ya explícitamente la ejecución de Planes Hidrológicos de cuencas hidrográficas.

La estructura institucional preparada para desarrollar este Decreto se basa en la Comisión Interministerial de Planificación Hidrológica. Este Organismo instituyó a su vez el Grupo de Trabajo de Coordinación y Normas, también de carácter interministerial, el cual ratificó el principio de que los Planes debieran enmarcarse en el ámbito de las Cuencas Hidrográficas con adecuada participación de los usuarios a través de las Confederaciones Hidrográficas. En cada una de éstas se creó un Grupo de Trabajo Regional encargado de la redacción del Plan. Ulteriormente, este Grupo Regional evolucionó hacia las actuales oficinas de Planificación Hidrológica.

El Grupo del Ebro desarrolló en 1980 un Avance del Plan Hidrológico, en paralelo con otros grupos regionales. Inmediatamente acometió la Primera Fase del Plan, que se redactó en 1981. Esta Primera Fase analiza en profundidad y con criterios homogéneos el Marco Natural y Socioeconómico de la Cuenca; el origen, cantidad, calidad y grado de regulación de los Recursos Hídricos; los usos y demandas de agua; y el balance de situación para poner de manifiesto zonas críticas. Seguidamente se plantea una proyección de la demanda en los horizontes 1990 y 2010, que se basa en la dinámica evolutiva deducida de la situación socioeconómica. Para cubrir dicha demanda, se recopilan acciones y proyectos históricos de fomento hidráulico y se conciben otros nuevos, desarrollando un capítulo de actividades a realizar. Es un primer ensayo de planificación desde la demanda, y sus conclusiones y levantamientos han podido ser usados en ensayos posteriores.

Estos trabajos no llegaron a editarse ni a distribuirse para general conocimiento, al objeto de no interferir en la ya inminente publicación de la nueva Ley de Aguas (Ley 29/85 de 2 de agosto).

 

0.2.- SITUACIÓN ACTUAL

Con la publicación de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 y los dos Reglamentos que la desarrollan se abre un nuevo período en la planificación caracterizado por la incorporación de usuarios y Administraciones autonómicas a la planificación.

El proceso se desarrolla en tres fases: Documentación básica, Directrices y Plan Hidrológico y se incorpora en el Plan Hidrológico un amplio abanico de materias, que se puedan agrupar en:

A.- Las demandas de agua

La satisfacción de las demandas de agua es el principal objetivo a cubrir por el Plan. Una parte pequeña está integrada en las necesidades humanas de sobrevivencia, pero la mayor parte admite el tratamiento de medio de producción. Las necesidades ya existentes y su evolución previsible constituyen la meta esencial a satisfacer; adicionalmente, la utilización de mayores cantidades de agua proporciona oportunidades de desarrollo que hay que evaluar y analizar en su coherencia.

La utilización de la tecnología más adecuada en la captación, regulación, transporte y distribución de agua contribuyen a reducir el uso ineficiente y a la asignación racional de los recursos. La adscripción de éstos a las demandas requiere la consideración previa de la calidad adecuada y ajustada a la normativa. Cabe mejorarla con el criterio adicional de utilizar las aguas de mejor calidad para los usos más nobles, evitar la mezcla de efluentes contaminados y practicar una política de depuración selectiva.

 

B.- El estudio de los recursos

El avanzado proceso de superación de las deficiencias estadísticas de medición de fenómenos climáticos permite mejorar el conocimiento de los parámetros definidores de los recursos hídricos naturales. La ayuda de modelos de simulación cada vez más potentes y la mayor fidelidad en la restitución del régimen natural contribuyen decisivamente a ello.

La irregularidad es una constante que debe ser paliada con regulación en lo temporal y con transferencias en lo espacial. La precipitación nival y el almacenamiento en acuíferos son elementos reguladores importantes, pero requieren mayores grados de conocimiento de sus características. Las grandes infraestructuras de regulación --presas de embalse-- y de transporte --canales-- comportan inversiones cuantiosas que han de someterse a técnicas de evaluación.

La mejora de eficacia se configura como una fuente adicional de recursos y optimización de infraestructuras, implicando además la automática reducción de retornos contaminados a que da lugar. Pero la reutilización de éstos, cuando su calidad lo permita, es probablemente un recurso más inmediato.

 

C.- Defensa contra inundaciones

Requiere medidas estructurales a corto plazo, tales como embalses de laminación, encauzamientos y defensas, regulación hídrica y corrección de torrentes. Y también otras a largo plazo, como técnicas de reforestación. Pueden resultar menos costosas y más eficaces algunas acciones no estructurales: control de ocupación de zonas inundables, de usos de suelo erosionable, sistemas de prevención, control y alerta.

La rentabilidad individual de todas y cada una de estas iniciativas tiende a aumentar con el tiempo, al ser mayores los intereses cuya ruina se evita, y debe ser el criterio primordial para su ordenación cronológica.

 

D.- Ordenación y protección del recurso

La competencia de usos del agua requiere la fijación de criterios de prioridad de uso y una asignación que contemple reservas de recursos o terrenos para hacer frente a aumentos previsibles de demanda.

La calidad del agua debe ajustarse a objetivos prefijados por tramos y con un grado de realismo que no los haga excesivamente costosos. Estos objetivos habrán de acoplarse a los usos del recurso que hayan sido previstos, e implicarán medidas de protección contra su contaminación (depuración o derivación de efluentes nocivos).

 

E.- Protección del medio ambiente

Además de la preocupación general que se suscita al tratar otras cuestiones, el medio ambiente recibe en determinados casos una agresión consecuencia del desarrollo de estructuras vinculadas con el fomento hidráulico. Esta agresión debe ser evaluada adecuadamente y mitigada en lo posible. Aspecto singular es la variación de régimen en los ríos regulados, que debe moderarse mediante la exigencia de caudales ecológicos mínimos y medidas de protección especial de zonas, acuíferos o masas de agua cuyo interés o vulnerabilidad lo requiera.

 

F.- Investigaciones y estudios

La redacción de un Plan Hidrológico pone de manifiesto las carencias de que adolecen los Organismos de Cuenca en lo que respecta a estadísticas, investigaciones y estudios monográficos. Su realización, ajustada a un programa bien definido y coordinado de actuaciones, es un fruto adicional que cabe esperar del Plan.

 

La mayor amplitud del concepto de planificación ha quedado ya manifiesta. Es conveniente recordar que la reglamentación vigente introduce el concepto de sistema de explotación como unidad del estudio de planificación; ello facilita las tecnologías de simulación y enfoca la planificación hacia la optimización de la satisfacción de las demandas.

En la cuenca la base de partida para la planificación se sintetizó en la Documentación Básica, terminada en 1988.

El siguiente elemento de la planificación la constituyen las Directrices del Plan Hidrológico. Es éste un instrumento cuya formulación inicial se llevó a cabo, como propuesta, por la Oficina de Planificación, órgano de apoyo técnico del Consejo del Agua de la Cuenca. Sometida la propuesta al reglamentario proceso de participación pública fue objeto de 391 escritos de observaciones y sugerencias aportados por órganos de las diferentes administraciones y por diversos colectivos, asociaciones, entidades y particulares. Elaborado el correspondiente informe fue objeto de sucesivos debates en la Comisión de Planificación. Finalmente las Directrices fueron aprobadas por unanimidad con fecha de 30 de noviembre de 1993.

En las Directrices del Plan Hidrológico se recogen las orientaciones que deben guiar el contenido del Plan Hidrológico, si bien en algunos aspectos se alcanza una notable concreción en particular en aspectos tales como las dotaciones objetivo, prioridades de uso, los objetivos de calidad en los diferentes tramos de ríos y en las actuaciones en infraestructuras. En otros aspectos se remite a posteriores estudios, siendo los más significativos los de la determinación de los caudales ecológicos mínimos las cuestiones relacionadas con los fenómenos hidráulicos extremos y los estudios de las mejoras de los regadíos existentes.

Con fecha 31 de octubre de 1995 se redactó el borrador que debía servir de base para la redacción de la Propuesta de Plan Hidrológico. El Borrador se remitió para análisis y elaboración de propuestas de modificación a los miembros del Consejo del Agua. Se recibieron un total de 224 escritos con propuestas de supresiones, adiciones, modificaciones y actualizaciones y correcciones de errores de los cuales 90 fueron remitidos por miembros del Consejo y algunos otros asumidos por ellos, antes y durante la sesión de debate.

Después de diversas reuniones mantenidas por el Organismo con miembros del Consejo, el día 12 de febrero de 1996 se reunió el citado Consejo para el debate del Borrador del Plan y configurar y aprobar, en su caso, la Propuesta que debe remitirse al Consejo Nacional del Agua, de acuerdo con lo establecido en el art. 101 del R.D.927/1988 (R.A.P.A.P.H.). A lo largo de cuatro días se debatieron la parte Normativa con sus Anexos, la Separata de aspectos económicos y la Memoria con sus Anexos. El desarrollo de los debates, en especial las modificaciones a los textos del Borrador de 31 de octubre de 1995, se recogieron en la correspondiente Acta, en base a la cual se ha procedido a modificar el texto del Borrador y a elaborar la presente Propuesta de Plan Hidrológico. En la redacción de este texto han participado diversos miembros del Consejo del Agua.

El Consejo del Agua, en sesión de 12 de febrero de 1996, se pronunció en el sentido de que el Plan Hidrológico de cuenca se apruebe antes que el Plan Hidrológico Nacional.